摘 要

科技社团参与决策咨询机制区别于专家参与机制的一项重要环节就是组织利益的整合与表达，以形成一个系统化的政策咨询系统。基于此，根据科技社团的参与方式及内容进行划分，可以将科技社团的参与机制设定为两项主要指标：组织主导性和内容专业性。这两个维度的结合则构成了科技社团参与决策咨询的四种主要模式，即平台构建式、问题启发式、任务承接式、以及政治参与式。

关键词：科技社团，决策咨询，组织主导性，内容专业性

一、问题的提出

科技社团等专业组织的政策参与是国家与社会关系的重要构成部分，其参与类型反映了国家与社会关系的性质。一个完整的决策科学化体系，至少应当包括决策的科学支撑体系、决策的民主支撑体系和决策的责任支撑体系。而科技社团决策咨询就是三个支撑体系中的科学支撑体系。中国科协于2011年起成立了决策咨询专门委员会，其中一项重要的职责就是“指导科协的决策咨询工作，对科技、经济和社会发展中的重大问题进行科学论证和提出建议”。由此可见，中国科协已经把决策咨询作为相关科技社团的主要职责。

因此，有必要对称打开政策黑箱，探索科技社团参与决策咨询的机制、方法和模式，从而有效地推进公共决策的科学化与民主化。

二、科技社团参与决策咨询的机制的维度建构

科技社团参与决策咨询的初衷是整合专家学者的资源，并构建政府与学界的交流平台，最终实现决策的科学化。然而，当前的决策咨询参与模式往往集中于专家或研究机构的个体视角，聚焦于个体的选择，或是不同专家或机构所形成的政策咨询网络。然而科技社团作为一个组织性较强的群体，应该具有一定的利益聚合能力，并形成较为缜密的政策咨询系统和网络，从而有效地实现社团成员的政策参与。

组织网络可以提供信息、资源，从组织的立场出发，应当意识到，组织与其成员利益的联系，有两个不可分割的方面：一方面，组织代表个人利益，将其集中为集体表达，即将个体利益组织化；另一方面，组织应当妥善把握并控制这些利益，限制和规范其成员。进而，有利于“小核心，大外围”的实现。

组织的利益聚合阶段完成之后，个人与组织则形成了一个统一体，已经“把科技工作者的个体智慧凝聚上升为有组织的集体智慧”，而政策咨询的另外一个主体——政府则渐渐显露形态。在界定政策制定过程中的政府和科技社团两大主体时，因当引入两个维度：“组织主导性”和“内容专业性”，以更好地解释相关问题。

一是组织主导性。组织主导性的维度主要是指，科技社团在决策咨询过程中所采取的方式是主动抑或是被动，即科技社团主动进行议程设置还是借助政府提供的平台开展政策咨询。

在“国家—社会”的二元结构中，作为一种社会联合体，科技社团的作用，在于内聚公共知识并将其组织化，通过社会参与活动将这些多元意见传达到决策过程中。而科技社团的意见表达如何能够有效地对接国家的需求，则是一个值得探讨的问题。在决策的过程中，政府往往设置议程，或是提供政策咨询的参与平台，在这一情景下，科技社团的组织主导性通常较弱，是一种较为被动的辅助型角色；而某些情境下，科技社团率先发现问题，启发政府的决策过程，此时，科技社团的组织主导性较强。

当科技社团的政策咨询的组织主导性强的时候，科技社团主动地寻求参与政策过程的机会和途径。国家被看成是“利益竞争的公共舞台”，视为一个政治参与的场域，而科技社团则主动地发挥其社会中介的作用，构建国家与社会的纽带，寻求在社团成员与国家之间建立制度化的联系渠道，将分化的利益整合进体制可控制的轨道。科技社团的成员可以充分借助组织这一平台，发挥自身的影响力。社会不同利益和意见可以得到有序地集中、传输、协调和组织，并用各方同意的方式进入体制，以便被决策过程有效地吸收。

当科技社团的政策咨询的组织主导性弱的时候，国家以法团主义的视角，把科技社团参与政策咨询的机制视为一种政策制定体系，即通过协商将此类具有代表性的社会团体纳入政策制定过程。以科技社团为代表的政策咨询系统和网络被整合进政策制定体系中，成为一个子系统，当这个子系统与整个政策制定体系发生联系，它为这一组织所制约；与此同时，因为其参与模式与众不同，又重新获得了个性。科技社团基于政府所提供的平台，对不同要素和不同条件创新性地加以整合，重新配置各个要素，整合各方资源，把自身发展为一种“资源集合体”。

二是内容专业性。内容专业性的维度则是指，科技社团在决策咨询过程中所提供的政策建议的专业性程度，以及与本专业的相关性程度。

由于政策问题的复杂性，决策者需要专业群体提供专业知识和分析，然而，专家及科技社团参与决策咨询往往并不一定是与自己的专业领域紧密相关，而是基于某个社会问题而提出相关建议和意见。当专业群体针对本领域的问题向公共部门提供相关专业性知识和分析时，这是一种答案导向的决策咨询模式。当专业群体针对本领域之外的社会问题提供建议时，这是一种问题导向的决策咨询模式，因为专业人士的参与往往能够吸引政府的注意力，从而起到了一种议程设定的作用。参考多源流模式，根据内容专业性程度的高低，科技社团的相关咨询建议可以分别对应为“政策流”和“问题流” 。

当科技社团的政策咨询的内容专业性程度高的时候，其政策建议对于整个政策过程而言是一种“政策流”。科技社团及其成员在本领域的丰富的知识储备和技能素质，将有效地弥补决策者对于该领域知识的欠缺，弥补决策者在处理该类问题的经验上的局限性。同时，决策者也需要专业人士或团队为其政策提供理论依据，实施政策论证，进而提升决策的科学性与政策的合法性。

当科技社团的政策咨询的内容专业性程度低的时候，其政策建议对于整个政策过程而言是一种“问题流”。科技社团的专业性较强，然而对其专业领域之外的相关知识及议题，其未必能够有效地开展学理上的研究和分析。但是，在社会生活中，科技社团及其成员也时常会参与一些非学术性的社会问题的讨论，并提出相关建议。在这样一种过程中，科技社团通过这些公共场合的讨论把这些理念渗透到公众话语之中，并开展互动，此时，其自身的“专家”色彩逐渐淡化，更多是以利益相关者或意见领袖的角色出现，往往对于议程的设置和议题的发酵起到了重要的作用。

三、科技社团参与决策咨询的模式

综合上述两个分析维度，将组织主导性和内容专业性二者有机地结合起来，构成一个坐标系。表1中的两个维度分别代表组织主导性的高低和内容专业性的强弱。这两个变量都是连续的。这个坐标系中的4个象限分别代表4种类型的科技社团参与决策咨询的模式。

表1  科技社团参与决策咨询的模式

注：参考朱旭峰的“社会政策变迁中的专家参与模式”设计而成。

一是平台构建式。平台构建式的咨询模式主要呈现出组织主导性高，内容专业性强的特征，这一模式的主要表现形式为科技社团举办专业学术会议，邀请专家学者和政府官员共同参与，为学界和政界搭建沟通平台，从而实现二者的对话与交流。科协组织和科技社团通过主办相关学术会议，设定专业性的议题，会议的学术色彩浓厚，借助学术会议的平台开展决策咨询，因而内容专业性较强。

该种模式往往较多地应用于一些挂靠在相关政府部门的科技社团，例如中国土地学会挂靠在自然资源部，中国环境科学学会挂靠在环境保护部。由于挂靠关系，此类社团通常掌握一定的行政资源，甚至具有一定程度的行政职能，其研究领域往往也与本部门、本系统的实际工作密切相关，能够有效地调动相关政府部门参与到其学术会议中来，为政府和学界构建交流平台，为其社团内的成员提供参与决策的机会与渠道。

二是问题启发式。问题启发式的咨询模式主要呈现出组织主导性高，内容专业性弱的特征，这一模式的主要表现形式为科技社团根据社会问题或危机事件的建言献策。在某些社会事件发生之时，科技社团率先发现相关问题，并进行深度反思，从自身的专业视角出发，主动地进行议程设置，向政府提供相关政策建议，开展咨询服务。这种模式往往是问题导向的，更偏重于对策研究，学术色彩较为淡化，因而内容专业性较弱。

该种模式是一种比较纯粹的决策咨询参与模式，科技社团的目的和方式都是十分明确的，就是运用政策研究的方式来解决与其专业领域相关的社会问题，主动地启发政府的相关政策议程，进而提升自身的社会影响力。

三是任务承接式。任务承接式的咨询模式主要呈现出组织主导性低，内容专业性强的特征，这一模式的主要表现形式为科技社团受政府的委托，承担相关政策论证工作。科技社团承接政府的委托项目是其开展决策咨询的最主要方式，多数的科技社团承担了委托项目。政府部门之所以将相关工作或项目委托给科技社团，是希望借助其专业知识为相关问题提出对策方案或是对相关政策进行理论论证，所以该种模式的内容专业性较强。

该种模式之所以能成为最主要的决策咨询模式，是因为其能够满足政府和科技社团双方的需求，最大程度地实现二者间的“利益契合”：政府可以通过项目外包的方式，委托科技社团为自身的政策进行论证，提升决策的科学性和程序的合法性；而科技社团则可以借助于政府提供的这一平台，获得更多的资源，从而更进一步地实现自身的发展。这一模式的特性决定其将在未来相当长的一段时间内依旧占据主导地位。

四是政治参与式。政治参与式的咨询模式主要呈现出组织主导性低，内容专业性弱的特征，这一模式的主要表现形式为科技社团利用政治协商会议这一平台参政议政。政协中设置了“科协界”这一界别，中国科协及其所属的科技社团可以推荐自己的代表作为科协界政协委员，通过提案和会议讨论等形式参与决策咨询。但是，由于科技社团是借助于政协的平台，因此自主性较低；同时，由于科协界政协委员的提案往往并不局限于科学技术领域，涉及范围较广，因而其内容专业性较弱。

科协界的政协委员所提出的提案和讨论的问题并非仅仅局限于科学技术领域，而是涵盖国计民生的各个方面，跨越多个专业领域，产生了一定的政策影响。

四、结语

各级科协组织和各类科技社团是科技工作者的群众组织，最大的资源是人才荟萃、智力密集，最大的特点是网络健全、地位超脱。因此，应当充分地发挥科技社团的这项优势，满足不同层次、不同方面的决策咨询需求，促进科学决策，引领社会思潮，更好地为经济社会发展服务，发挥科技社团在提供决策咨询方面的重要作用，推动创新型国家建设进程。

来源 | 科协改革进行时